SITUACIÓN ACTUAL DE LA FINANCIACION DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS EN LOS PEQUEÑOS Y MEDIANOS MUNICIPIOS.
Para iniciar esta intervención, que en absoluto pretende ponderar una realidad que todos conocemos y creo que conocemos sus soluciones, me gustaría servirme de una serie de consideraciones que por obvias pueden parecer capciosas, pero que son la realidad que hoy preside la financiación de las Administraciones Locales.
Así es que renunciando a la elocuencia del discurso, creo que a estas alturas del déficit, se podría acudir a la máxima de Ortega cuando afirmaba que “en España eran famosos los escritores cuando hablaban de ellos quienes no los habían leído ni tampoco pensaban hacerlo”, esto ocurre con el déficit de las Administraciones Locales; que lo estudian y legislan quienes no lo gestionan, o por mejor decir, lo sufren. Con estas consideraciones iniciales permítaseme exponer una serie de reflexiones:
REFLEXIÓN 1ª
España, después de Francia, es el país más atomizado y minifundista de Europa. Más de 8.000 municipios de los que el 86% son menores de 5.000 habitantes, agrupan al 15,4% de la población. Si no cuento mal, sólo hay 6 municipios con más de 500.000 habitantes que a su vez suman el 17,5% demográfico. Por extensa que sea la tabla, para el caso sirve, 130 municipios entre 50.000 y 500.000 habitantes agrupan al 35% de la población. Con estos porcentajes, el 32% restante de la demografía española reside en municipios de entre 5.000 y 50.000 habitantes, o lo que es igual, 15.000.000 de españoles residen en núcleos considerados “pequeños y medianos municipios”.
Me permito hacer la reflexión de que hay países europeos que tienen menos demografía de la que suman los pequeños y medianos municipios. Y que globalmente los ayuntamientos españoles gestionan en estos momentos algo más del 16% del gasto público total, lo que contrasta con porcentajes superiores al 20% en Francia, el 31% en Italia o el 29% del Reino Unido. El resto queda en manos del Estado y las Comunidades Autónomas.
REFLEXIÓN 2ª
Desde el artículo 157 de la constitución, que como sabemos data del 29/12/1978 hasta el 12/03/2008 esto es, en 30 años, se han publicado 43 leyes o Reales Decretos más 10 normas complementarias, que han pretendido o pretenden regularizar la financiación de las Administraciones Públicas.
Estas cifras en tan breve plazo de tiempo lo que ponen en evidencia es el déficit intelectual del legislador y el déficit económico de las AAPP., donde más parece, y es, que se ha ido a salto de mata, a parchear y no a coger la realidad por los cuernos, si se me permite el lenguaje coloquial de la calle.
REFLEXIÓN 3ª
En la mayoría de los casos, en los pequeños y medianos municipios que yo conozco, por mucha legislación que los audite, el Estado de Gastos de las operaciones corrientes más los pasivos financieros de las operaciones de capital es igual al Estado de Ingresos Corrientes. Que trasladado a una economía doméstica supondría que a corto plazo el ahorro bruto es igual al neto, que a su vez es igual a cero.
Si fuéramos empresas privadas la auditoria pasaría por reducir drásticamente los capítulos 1,2 y 4, con una privación o recorte de servicios que desde la Administración Pública es, sencillamente imposible. Consecuencia de la realidad, ya que muchos de nuestros municipios tienen que hacer frente día a día a una serie de servicios, que pese a estar en origen en manos de las Autonomías o el Estado, les han sido cedidos para su desarrollo. La educación, los servicios sociales, la sanidad, la seguridad ciudadana, la atención a los inmigrantes o la protección civil, son un buen ejemplo de ello, constituyendo las llamadas “competencias impropias”, que se acentúa más gravemente en los pequeños y medianos Ayuntamientos.
REFLEXIÓN 4ª
La situación de nuestra tesorería es paupérrima y no por una mala gestión de adecuar el gasto al ingreso, sino por una situación endemoniada y endogámica de convenios para servicios a los que nos obligan u obligamos por demanda ciudadana, así como los convenios de inversiones al % que en unos casos como otros, la administración periférica abona una vez justificado el gasto. Sin embargo, el gasto se contrae con el servicio mes a mes, y en el caso de las inversiones demandan del acreedor el pago en el momento del devengo con su certificación de obra, creando un desfase temporal y económico entre el gasto y el ingreso en la tesorería municipal, que llega hasta los seis meses en no pocos casos.
Esto es mi ciudad, Valdepeñas, llega a un déficit de tesorería del 30% en cada cierre de ejercicio y un 50% en el diario. Tenemos papel, si, -con ello cumplimos el equilibrio legal-, pero carecemos del efectivo, con la consiguiente presión ciudadana por parte del acreedor.
REFLEXIÓN 5ª
Históricamente en España han sido los Ayuntamientos los que han abolido monarquías y han proclamado repúblicas.
Sirva esta licencia histórica para reflexionar sobre la influencia de las sociedades municipales en nuestro país.
REFLEXIÓN 6ª
¿De dónde viene el déficit de las AAPP?. Simplificando:
a) Histórica.
Cuando se hizo el reparto económico de corresponsabilidad entre las diferentes AAPP, el 13% asignado a la Administración Local partía del compromiso de que las grandes infraestructuras (escuelas, centros de salud, instalaciones deportivas, guarderías, etc. Correrían a cargo de la Administración Periférica (la que fuera en su caso). En el devenir del tiempo, en líneas generales, el compromiso se ha cumplido, pero en el devenir del tiempo, las nuevas infraestructuras han pasado a convenios al % que obligan a una deuda necesaria, y más a más, una vez ejecutadas al incremento galopante del Gasto Corriente totalmente desajustado con ese inicial 13% asignado.
b) Endogámica.
Ese vicio tan extendido a lo largo de los últimos años en los que una política de impacto lleva al Estado a legislar a consta de nuestro bolsillo (sirva de ejemplo las deducciones a familias numerosas, el 33% de minusvalías que exime al sujeto de pagar el Impuesto de circulación… etc.), políticas que, o nunca son justamente indemnizadas a la Administración Local, o sencillamente no se indemnizan.
c) Desconfianza.
El férreo control en la fiscalización y justificación del gasto municipal que nos lleva a un incremento de personal sólo para certificados, facturas, visados, adjudicaciones de concursos, etc. Para poder recibir el dinero ya devengado de convenios o subvenciones, sean éstas de servicios o inversiones, para cada una de las Consejerías, cuando después hay que duplicar o triplicar la documentación para la Sindicatura de Cuentas del Gobierno Autónomo y el Tribunal de Cuentas del Estado.
d) No corresponsabilidad.
La falta de corresponsabilidad de los convenios de servicios con otras administraciones, toda vez que cuando se firman se hacen sobre módulos en el gasto de personal que con el tiempo se convierte en estructural para el municipio sobre la misma base salarial del convenio. Cuando la realidad es que en el tiempo, el trabajador/a se suma al Convenio Colectivo del personal laboral o funcionario con un incremento sustancial anual en el gasto salarial o posible indemnización por despido del que el convenio inicial ni reconoce ni acepta. Sirvan como ejemplos los convenios de “Ayuda a Domicilio”, “Mujer”, “Plan Concertado”, etc.
Otro tanto se podría decir de los convenios por inversiones, una vez asumidos por ambas administraciones sobre el coste del proyecto, si la obra sufre -que siempre sufre- un modificado por encima del acta de liquidación, el convenio inicial obvia o niega el incremento, que por regla general se acerca al 20% del costo inicial, con lo que la aportación del Ayuntamiento es muy superior al obligado en el convenio.
e) Intervencionismo.
Al margen de la legislación ya señalada sobre beneficios fiscales al ciudadano, el intervencionismo de la administración mayor, que en muchos casos cercena la autonomía del Ayuntamiento a la hora de fijar sus tasas, como ocurre este año con el convenio del “Plan Concertado”, fijando el precio máximo a cobrar al beneficiario, que en absoluto cubre el déficit que le crea a la administración local el servicio que presta. Este caso se podría aplicar a la Escuela de Música, la Guardería, Albergue, etc.
f) Eventualidad.
La eventualidad de que la financiación local se sustente en un % notable sobre ingresos no consolidados ni estructurales, dejándolo al albur de un mercado como el del urbanismo donde los ingresos extraordinarios provenientes del ICIO o sus plusvalías, que deberían ir destinados a la capitalización de la Hacienda Local, se llevan al Gasto Corriente y se suplen en tiempo de vacas flacas con deuda pública, que a su vez tiene horizonte por la Ley de equilibrio presupuestario.
g) Censal.
La temporalidad insolidaria de la evaluación del censo, en España se realiza junto al censo de viviendas con una periodicidad de diez años, por imperativo legal. El último censo de Población y Vivienda fue realizado en 2001, que para un caso como el de Valdepeñas, arrojó una población de 28.183 habitantes, cuando al día de hoy (2008) el censo oficial es de 31.290 y el real de 39.825. Teniendo en cuanta nuestra participación en los tributos del Estado con referencia a la población, hoy Valdepeñas arroja un déficit oficial en la participación de 3.107 habitantes, o lo que es igual, un 11% oficial y un 40% real.
Podríamos seguir enumerando apartados, que obvio, por razones de espacio y por estar en la mente de cualquier persona que tenga la responsabilidad de gestionar un municipio.
REFLEXIÓN 7ª
En un ayuntamiento como el que me honro presidir de 32.200 habitantes de censo oficial y 40.000 habitantes de censo real, como queda dicho, para el presupuesto de 2009, el gasto medio por habitante de acuerdo al censo “oficial reconocido” en el estado de gasto por Operaciones Corrientes es de 852€, mientras que el ingreso por trasferencia corriente de acuerdo al censo “oficial reconocido” es de 317€. A sensu contrario la realidad es que el gasto medio REAL por habitante es de 603€ y el ingreso por transferencia corriente de 224€, frente a los 396€ de Madrid o los 502 € de Barcelona (según datos del ejercicio 2006).
RELEXIÓN ÚLTIMA
A.- Discriminación de las pequeñas y medianas entidades en relación con las Corporaciones comprendidas en el artículo 111 del Real Decreto Legislativo 2/2004, Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, esto es, las capitales de provincia o de Comunidad Autónoma o con población superior a 75.000 habitantes, a las que se les cede parte de la cuota líquida de los siguientes tributos:
· Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF)
· Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA)
· Impuestos Especiales.
B.- Establecimiento de exenciones y/o bonificaciones fiscales por parte de los órganos legislativos pero a propuesta de la Administración General del Estado, en tributos municipales, bien de modo obligatorio o con carácter potestativo, pero que en todo caso incita, estimula y provoca al vecino para reclamar su aplicación. Y todo ello, sin las oportunas compensaciones en la mayor parte de los casos, a pesar de que dicha posible compensación se recoge explícitamente en el artículo 9.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, antes citado.
C.- Muy baja participación de las Entidades Locales medianas y pequeñas en los tributos generales del Estado. Así, en esta ciudad de Valdepeñas, en el presente año 2008 tal participación representa, en términos aproximados, sólo el 20,63% de todos sus recursos ordinarios previstos.
D.- Aumento creciente de los servicios, por ampliación de los existentes o por creación de otros nuevos, tales como depuración de aguas, tratamiento de residuos sólidos urbanos, nuevos recintos e instalaciones deportivas, servicios culturales, servicios sociales (guardería, atención a mujeres, a mayores, inmigrantes, etc.) y otros muchos.
E.- El aumento constante del gasto por nuevos requerimientos legislativos. Sólo a título de ejemplo podemos citar los dos siguientes:
1. Los derivados de la aplicación de la Ley 38/2003 General de Subvenciones, cuya gestión ha precisado y precisa de más medios, no sólo para las subvenciones que concede esta Administración, sino para las que nos son concedidas por otras Administraciones, particularmente la Comunidad Autónoma y la Diputación Provincial, habiendo sido muy notable el aumento de documentación, aportación de justificantes, relaciones interminables de datos, emisiones de certificados e informes sobre tales documentos y justificantes, etc., que duplica innecesariamente los sistemas de control, amen de los que luego se producen a instancias del Tribunal de Cuentas y de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Autónoma.
2. Los derivados de la aplicación de la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, cuya puesta en marcha, por razones obvias, se hace necesaria, conveniente y casi ineludible aún cuando en el ámbito de las Entidades Locales la propia Ley, en su Disposición Final tercera establece que los derechos reconocidos en la misma los serán “a partir del 31 de diciembre de 2009 siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias…”
F.- En general, resulta evidente que se produce una constante demanda de mayor gasto público, y ello por dos razones fundamentales:
1. Los efectos de la que los hacendistas denominan “Ley de Wagner”, que viene a decir que la elasticidad de la demanda de gasto público en relación con la renta es superior a la unidad, esto es, que cuando aumenta la renta de los ciudadanos, sus peticiones de más y mejores servicios públicos también aumenta pero en mayor proporción en que han crecido sus propias rentas.
2. La segunda razón, muy propia de nuestra idiosincrasia, es la que se denomina “ilusión financiera”, esto es, la incesante petición de nuevos y mejores servicios, en definitiva de mayor gasto público, en la creencia o esperanza de que “otros”, no se sabe quién, los pagarán. No se da la deseada corresponsabilidad fiscal que nos haría sentir que el mayor gasto público que demandamos, ha de ser necesariamente financiado por nosotros mismos.
G.- Consecuentemente con lo anterior, todo ello deriva en aumento del personal, mayores presiones de Sindicatos en pro de mejoras retributivas, reducciones de jornadas, mejoras sociales, etc., que al final tienen su traducción en unos mayores costes.
H.- Además, tenemos que ir a remolque del permanente “empuje” de la Comunidad Autónoma y/o de la Diputación Provincial que, por su política y fines, se valen en buena parte de la actividad de los Ayuntamientos para el desarrollo de los mismos.
Ello conduce a un estímulo casi permanente para incurrir en nuevos y mayores gastos a cambio de una subvención inicial para financiar parte de su coste. La reflexión y decisión subsiguiente para el Alcalde de turno, alimentada por la posible crítica de la oposición a que el Gobierno deja perder servicios, es no renunciar a la subvención aunque haya que añadir un determinado porcentaje. El final es fácil de adivinar: se instala el nuevo gasto, se convierte con el tiempo en estructural, la subvención se mantiene casi en sus cuantías iniciales pero los notables aumentos de gastos (que se producen en la realidad), además del porcentaje de participación, ha de soportarlos el Ayuntamiento. Y así ocurre no en uno, sino en muchos servicios.
I.- Para cubrir tales aumentos de costes el único instrumento de que disponen las Corporaciones es incrementar la presión fiscal, dentro de los límites legales, de los impuestos y tasas que gestionan y esto al final se resume en:
1. Un aumento de recaudación insignificante, que no llega ni con mucho a cubrir el aumento vegetativo que cada año experimentan los diferentes gastos.
2. En términos relativos, un aumento de la presión fiscal local, que en todas las ciudades pero particularmente en las de mediana y baja población, su incidencia psicológica y de toda índole es mayor por la cercanía del ciudadano a su Ayuntamiento, que siente con especial virulencia cualquier aumento impositivo, y su rechazo e intolerancia hacia el mismo es mucho mayor que cuando la medida la adopta una Administración “mas lejana”, como sucede en el caso de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma.
J.- Como ejemplo práctico de la argumentación anterior podríamos tomar el de este Ayuntamiento de Valdepeñas, con los datos del Presupuesto Municipal del presente año 2008. En la hipótesis de que se incrementaran todos, absolutamente todos, los tributos, tasas, contribuciones especiales, precios públicos y otros recursos, con la aplicación de un IPC medio del 3,5%, obtendríamos un aumento de recaudación de aproximadamente sólo el 1.83% del total de gastos del Presupuesto, cuando, como cabe suponer, estos gastos, sin contar otros nuevos que puedan surgir, se incrementan en un porcentaje mucho mayor, al menos una media entre el 5% y el 8%.
K.- Pero además de todas estas manifiestas insuficiencias financieras, de este permanente jugar a lo imposible, de no poder conseguir recursos ni aun cargándonos de impopularidad y quejas por injustificados y casi imposibles aumentos tributarios, que por cierto no sufren directamente “en sus carnes” la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas, Diputaciones, Mancomunidades y otros, si no sólo los Ayuntamientos y más en particular los medianos y pequeños, como decimos, además tenemos que sufrir el encorsetamiento que nos imponen con la Ley de Estabilidad Presupuestaria y otras Normas, teniendo que salvar infinidad de trámites y trabas para poder acudir a operaciones de crédito con las que financiar necesarias inversiones.
Jesús Martín Rodríguez
ALCALDE- PRESIDENTE DE VALDEPEÑAS
Oviedo, 9 de Octubre de 2008
